热点关注 | 鼓励社会组织发起公益诉讼

近年来，我国环境和资源保护类违法案件大幅增加。与此相比，我国环境公益诉讼数量占比却比较小。环境公益诉讼费用较高，社会组织缺少诉讼专项资金，一定程度上影响了环境公益诉讼开展。今年全国“两会”期间，九三学社中央建议，建立国家环境公益诉讼基金。

提起环境公益诉讼需要资金支持

近年来，环境公益诉讼数量逐年增加，多地的环境公益诉讼实现了零突破。自2018年1月1日起，全国试行生态环境损害赔偿制度，我国环境公益诉讼将迎来新的发展期。

目前，环境公益诉讼多集中在江苏、广东、云南和贵州等少数省份，环境公益诉讼总体上处于“萌芽”阶段，与公众预期仍有差距。在实践中，环境公益诉讼资金难题日益显现，在一定程度上影响了环境公益诉讼的开展，主要体现在：

一是环境案件公益诉讼费用较高，缺乏资金来源。据统计，82%的环境民事公益诉讼是由社会组织提起的。环境和资源保护类案件往往诉讼标的大，大部分案件需要进行损害鉴定评估，鉴定费少则10万元左右，多则上百万元。此外，还有高额的诉讼、律师费用。如2015年12月，在广东省广州市焦某镍严重超标污水案这样一个较小的公益诉讼中，就花费了评估费9万元、律师费2.6万元；云南省某破坏生态的涉环境案件，仅仅是损害鉴定的费用就需要100万元。

国内多数环保组织自身运行费用不足，调查显示，我国民间环保组织中，超过半数无固定经费来源，20%左右基本没有筹到经费，大多数筹集的经费在5万元以下，既无力承担环境污染调查取证及鉴定的高额开支，也无力组建专业素质高的公益诉讼团队，而案件判决后支付给原告方的诉讼费用往往不够成本。

环境公益诉讼主要依靠环保公益基金支持。然而，资料显示，民间环保类基金会在国内基金会总量中所占比例很低，截至2013年8月底，民间环境基金会仅占全国各类基金会数量的3.2%。由于环境公益诉讼费用没有稳定和充足的资金来源，极大地挫伤了社会组织提起环境公益诉讼的积极性。

二是生态环境修复费用资金管理存在隐患。环境公益诉讼往往标的额巨大，一旦原告胜诉，就会形成巨量的生态修复资金，但这些资金无特定的受益人，其性质及使用方式尚无明确规定。目前，各地的探索模式包括两种：一种是上缴财政，另一种是建立专项基金，或由基金会代为保管。从司法实践来看，多数地方采用环境损害赔偿金进入财政账户方式，但这笔资金一旦进入财政账户，往往易进难出。若不能保证赔偿金专款专用，没有最终用于生态环境修复，有违公益诉讼的意义和初衷。

建立国家环境公益诉讼基金

九三学社建议，在资金来源方面，可从国家福利彩票等公益性收入中拿出一定份额，也可与阿里巴巴公益基金会（非公募基金会）或中国绿色发展基金会等公募基金组织合作，鼓励更多企业设立环保公益诉讼基金。

在资金运用方面，建立环保组织提起公益诉讼的资金支持制度，明确申请与审核程序，将环境公益诉讼必需的调查、鉴定、评估、研究、律师代理等费用纳入基金支持范围。法院判决执行的环境损害赔偿金归入这一基金会管理，主要用于环境修复和治理项目。

在基金使用监督方面，建立基金使用的审查评估、信息公开以及监督管理机制，根据司法判决确定的生态修复内容，进行生态修复方案可行性与资金使用效益等审查评估。定期公开基金使用情况，定期进行审计监督，实现信息透明，接受公众监督，保证基金合规合理使用。

■诉前程序典型案例

蓝山县环保局不依法履行职责案

基本案情：湖南省蓝山县人民检察院在履行职责中发现，蓝山县新圩镇上清涵村村民廖某某在未办理国土、环保、工商等手续的情况下，在本村租用土地86.44亩兴建选矿厂，从2006年底~2017年4月持续非法选矿生产。这家选矿厂无任何污水处理设施，其中多个尾砂库无防渗措施，生产过程中排放的废水、废渣污染了所占用土地。

蓝山县环保局作为环境保护主管部门虽对该厂做出了行政处罚，但该厂始终未能完全履行生效行政处罚决定。

直到中央环保督察组督察后，县环保局才于2017年4月28日联合蓝山县新圩镇政府等部门，将该选矿厂强行关停并拆除生产设备及厂房。该厂虽被取缔，但厂内的废水未进行无害化处理，尾砂也未作进一步处置，存在持续对周边环境造成污染的状况和潜在环境风险。

诉前程序：蓝山县人民检察院调查核实后，于2017年10月19日向县环保局发出检察建议，建议县环保局立即采取有效措施，对环境损害责任方廖某某选矿厂的废水、废渣进行处置，避免对环境造成进一步的污染；依法履行环境监管责任，责令相关人员尽快制订污水处理方案及土壤污染修复方案，并监督相关责任人员依方案实施。

行政机关整改情况：县环保局收到检察建议后，积极督促廖某某对被污染环境进行治理，与永清环保股份有限公司签订了技术服务合同，委托制订了《蓝山县新圩镇上清涵非法选矿厂环境污染应急处置方案》，并监督廖某某按处置方案实施。

截至2017年12月6日，已恢复可利用土地面积约4000㎡，完成总量约70%；污泥池用地恢复面积约2500㎡，完成总量的约25%；已沉淀处理污水约600m3（未中和），现厂区剩余污水量约15000m3。至此，这起案件已通过诉前检察建议取得了实质效果。

典型意义：此案在办理过程中，检察机关通过对线索的研判、审查，发现了环保、国土部门国家工作人员的渎职行为，通过民行部门的督促履职、反渎部门的职务犯罪查办，将对行政单位的监督与对国家工作人员的监督互相渗透、促进，形成了检察监督合力。

■诉讼典型案例

清流县环保局未对电子垃圾无害化处理案

基本案情：刘某未经审批焚烧属于危险废物的废电子电器产品、废弃的印刷电路板等，熔炼金属锭。2014年7月31日，福建省清流县环保局执法人员到现场调查，责令刘某立即停止生产，并查扣现场堆放的电子垃圾，存放于附近的养猪场内。同年8月7日和8月9日，清流县环保局将扣押的电子垃圾转移至东莹公司仓库贮存。2015年5月12日，清流县环保局租用没有危险废物经营许可证资质的九利油脂有限公司仓库并将电子垃圾转移贮存。

诉前程序：清流县人民检察院于2015年7月9日向清流县环保局发出检察建议，督促其对扣押的电子垃圾严格按照法律规定进行处置并对焚烧电子垃圾残留物进行无害化处置。清流县环保局回复称对已扣押的电子垃圾等危废，将严格按照法律、法规的规定，交有处置危废资质的单位处置。

但据清流县人民检察院调查，清流县环保局未按要求对扣押的电子垃圾及焚烧现场进行无害化处置，而是将扣押的电子垃圾贮存在九利油脂有限公司仓库中，始终未对刘某做出行政处罚。

诉讼过程：清流县人民检察院向人民法院提起行政公益诉讼。

明溪县人民法院审理认为，清流县环保局在明知涉案电子垃圾属于危险废物，具有毒性，理应依法管理并及时处置的情形下，既没有依法处置危险废物，也没有联系有资质的企业代为处置，而是将危险废物自行转移且租用不具有危险废物经营许可证资质的企业贮存。

清流县人民检察院向县环保局送达检察建议书后，清流县环保局依然拖延履行职责，未及时将危险废物交由有资质的企业处置。清流县环保局的上述行为已构成违法。遂判决确认清流县环保局未依法处置危险废物的行为违法。

典型意义：本案就人民检察院在公益诉讼中的地位、举证责任的分配、庭审规则等问题进行了有益探索和尝试。本案的审理促使被诉行政机关主动纠正违法行为，及时对违法行为人做出行政处罚并依法处置危险废物，有效发挥了行政公益诉讼督促行政机关依法履职的积极作用。

本案诉讼期间，被诉行政机关履行了法定职责，人民法院依据人民检察院的诉讼请求，判决确认原行政行为违法。

铜仁市国土资源局、贵州梵净山国家级自然保护区管理局监管失职诉讼案

基本案情：2005年，贵州省铜仁市国土局向紫玉公司颁发采矿许可证，许可其在梵净山国家级自然保护区进行采矿。梵净山保护区管理局亦对紫玉公司的采矿行为予以认可。

紫玉公司在没有办理环境影响评价、安全生产许可、占用林地许可、生物多样性影响评价的情况下，边建设边生产，置报批的开采方案不顾，采取爆破方式破坏性开采，造成资源巨大浪费、生态环境严重破坏。

诉前程序：2016年10月26日，江口县人民检察院向铜仁市国土局发出检察建议书，要求依法撤销向紫玉公司颁发的采矿许可证。2016年11月25日，铜仁市国土局回复称：“江口县德旺乡坝梅村杨家屯-上堰沟紫袍玉带石矿采矿权行政行为合法，依法不应当撤销。”

2016年10月26日，江口县人民检察院向梵净山保护区管理局发出检察建议书，要求其依法对紫玉公司做出处理。2016年11月29日，梵净山保护区管理局回复称：该局所属闵孝总站于2007年7月24日向紫玉公司下达停工通知，2009年该局责令紫玉公司恢复被占林地，2011年12月~2014年12月该局在保护区设3个点监守值班。2016年11月29日，江口县人民检察院工作人员到江口县德旺乡坝梅村大火堰组杨家屯-上堰沟紫袍玉带石矿区实地查看发现，这家公司未拆除土地上建筑物和对矿区进行恢复原状。

诉讼过程：江口县人民检察院遂向遵义市播州区人民法院提起行政公益诉讼。

遵义市播州区人民法院审理认为：梵净山保护区管理局、铜仁市国土局在未取得国务院授权的行政主管部门同意，未办理环境影响评价的情况下，在自然保护区设置采矿权并许可紫玉公司采矿的行为违法。对紫玉公司破坏性开采、浪费矿产资源、破坏生态环境等行为，铜仁市国土局和梵净山保护区管理局均怠于履行监督管理法定职责，并有滥用职权许可其违法开采的行为，应确认违法。

典型意义：本案判决确认铜仁市国土局、梵净山保护区管理局违法并要求其依法履行职责，监督紫玉公司修复受损生态环境，对于加强自然保护区生态环境和自然资源保护，矫正“靠山吃山”“牺牲环境谋发展”的错误发展观，树立绿色发展理念，坚守生态红线，具有重要意义。 （王琳琳）